不得替代各级人民政府和职能部门的法定职责(下派单位：荥阳市) [复制链接]

   疫情防控议事协调机构及其办公室不得替代各级人民政府和职能部门的法定职责

荥阳市司法局：

近二年来，荥阳市疫情防控议事协调机构及其办公室面向社会发布了大量限制公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的文件，这种行为存在下列不当之处：

一、行政主体与责任模糊不清

根据《中华人民共和国传染病防治法》的规定，传染病防治的法定行政主体为国务院、地方各级人民政府、县级以上地方人民政府卫生行政部门、县级以上人民政府其他部门，法律法规授权的组织为疾病预防控制机构、医疗机构、居民委员会、村民委员会。

《河南省行政规范性文件管理办法》第四条规定，各级人民政府、县级以上人民政府工作部门和依法设立的派出机关、省以下实行垂直管理的部门(以下统称制定机关),可以制定规范性文件。议事协调机构、临时机构,部门派出机构、内设机构,不得制定规范性文件。

新冠肺炎疫情防控指挥部（领导小组）属于议事协调机构或临时机构，不得制定规范性文件。

二、导致公安机关执法行为存在重大缺陷

各级公安机关依据新冠肺炎疫情防控指挥部（领导小组）的文件作为执法依据，必然存在极大的法律风险。因为公民、法人、其他组织违反新冠肺炎疫情防控指挥部（领导小组）的文件规定时，各级公安机关主要依据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十条第一款第（一）项规定作出治安管理处罚。

如果公民、法人、其他组织向人民法院提起行政诉讼，在庭审质证环节质问公安机关“新冠肺炎疫情防控指挥部（领导小组）的文件等于人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令吗？”，公安机关必然无法作出合法合理的解释，处于极其尴尬的被动境地。因为新冠肺炎疫情防控指挥部（领导小组）不是人民政府，新冠肺炎疫情防控指挥部（领导小组）的文件不属于人民政府在紧急状态情况下依法发布的决定、命令。

三、改革方案

荥阳市司法局应当立即向中共荥阳市委、荥阳市新冠肺炎疫情防控指挥部提出改革建议，面对疫情防控等突发紧急工作，作为临时性议事协调机构的指挥部和工作领导小组可以在行政机关内部议事时充分发挥其强有力的组织领导作用，并因其成员一般为各职能部门负责人而发挥良好的工作协调推动作用，使疫情防控措施的采取更加科学、合理、有效；在行政命令对外发布时，则应使用法律明确授权的行政主体的名义而非直接使用该临时性议事机构的名义，更应避免以该机构的名义对外签订经济合同而引发民事纠纷。

从即日起，新冠肺炎疫情防控指挥部（领导小组）与其办公室不得通过政府网站和新闻媒体面向社会直接发布任何文件，新冠肺炎疫情防控指挥部（领导小组）及其办公室只能通过内部文件向所属党政机关安排部署疫情防控工作。

新冠肺炎疫情防控指挥部（领导小组）及其办公室不得替代各级人民政府和职能部门的法定职责。

新冠肺炎疫情防控的重大决策事项应当首先由新冠肺炎疫情防控指挥部（领导小组）审议通过，然后由荥阳市人民政府以“人民政府的决定、命令”形式，通过政府网站和新闻媒体面向社会发布通知。

新冠肺炎疫情防控的日常业务工作应当由新冠肺炎疫情防控指挥部（领导小组）办公室审议通过，然后由荥阳市卫生健康委员会、市场监督管理局、民政局、公安局、教育局等政府职能部门通过政府网站和新闻媒体面向社会发布通知。

河南省行政规范性文件管理办法

第四条  各级人民政府、县级以上人民政府工作部门和依法设立的派出机关、省以下实行垂直管理的部门(以下统称制定机关),可以制定规范性文件。议事协调机构、临时机构,部门派出机构、内设机构,不得制定规范性文件。

行政法视角下疫情防控依法行政若干问题的思考及解决路径

article/detail/2020/04/id/4906846.shtml

（三）关于临时性议事协调机构

我国目前行政机关所普遍设立的临时性议事协调机构主要包括指挥部、工作领导小组办公室和工作委员会等，其中以成立指挥部为显著代表。作为一种治理机制，指挥部主要出现于时间紧迫、跨部门的任务环境中，具有非常规化、追求效率高的特征，达到“组织权威强、组织整合度高”的效果。[2] 它作为行政机关一种临时性的内设机构，在土地征收、国有土地上房屋拆迁、大型水利工程建设保障协调和突发事件应对工作中大量存在。对于疫情防控而言，我国现行关于突发公共卫生事件应对的主要行政法律（《传染病防治法》、《突发事件应对法》、《突发公共卫生事件应急条例》）中，仅《突发公共卫生事件应急条例》对指挥部的设置有明确规定，其规定突发事件发生后，由国务院设立全国突发事件应急处理指挥部，并由国务院有关部门和军队有关部门组成，国务院主管领导人担任总指挥，负责对全国突发事件应急处理的统一领导、统一指挥。而对于省、自治区、直辖市，该省级人民政府可成立地方突发事件应急处理指挥部，由省、自治区、直辖市人民政府主要领导人担任总指挥，负责领导、指挥本行政区域内突发事件应急处理工作。对于处于防控一线的省级以下（不含省级）地方政府则没有相应规定。但在包括疫情防控等突发事件应对操作中，处于防控一线的各基层人民政府为了达到前述“组织权威强、组织整合度高”的应对效果，纷纷设立疫情防控指挥部（某些地区系设立疫情防控工作领导小组）统筹本地区的应对工作。

可以肯定的是，地方政府设置此类机构对于加强组织领导、协调推动工作发挥了重要作用。但从依法行政的长远视角出发值得注意的是，设立该机构的地方政府应严格把握其行政法律定位。比如在云南省高级人民法院发布的2016年度“法院行政案件司法审查报告”中，在行政机关执法工作值得重视和改进的问题里，“随意组建临时机构超越职权作出行政行为”被列为第一条。联系到本次疫情防控工作，一些地方直接以疫情防控指挥部或工作领导小组办公室的名义对外（对社会）发布采取的应急防控措施的命令，包括限制或者停止人群聚集的活动、封锁有关场所、道路，限制有关公共场所内的活动等，而未注意到如前所述在我国现行行政法律中此类命令发布和措施采取的主体只能是县级以上地方人民政府。为此笔者建议，面对疫情防控等的突发紧急工作，作为临时性议事协调机构的指挥部和工作领导小组可以在行政机关内部议事时充分发挥其强有力的组织领导作用，并因其成员一般为各职能部门负责人而发挥良好的工作协调推动作用，使疫情防控措施的采取更加科学、合理、有效；在行政命令对外发布时，则应使用法律明确授权的行政主体的名义而非直接使用该临时性议事机构的名义，更应避免以该机构的名义对外签订经济合同而引发民事纠纷。

此外，笔者亦建议在各类突发事件处置和涉及大型项目行政工作开展中，地方政府应严格控制议事协调机构设置，即凡工作可由现有机构承担或协调解决的，不宜再另设议事协调机构，涉及跨部门的事项，可由主办部门牵头协调处理。值得肯定的是，面对此类机构设置随意的问题，天津市人民政府就曾发文对前述的机构设立原则进行规范，并对成立机构没有明确撤销时限和机构设置缺乏规范等问题进行厘清。