谁来为自留地确权？
2013-03-25 来源：中国国土资源报
【点评案例】
2010年6月，村民王某翻修房屋时，在自家围墙外挖了一条排水通道。邻居李某认为，这条排水通道占用了自己的自留地。双方交涉未果，遂于同年9月向国土资源部门提出申请，要求国土部门确认自己对这宗自留地的使用权。
【分歧观点】
一种意见认为，根据《土地管理法》第十六条的规定，土地所有权和使用权的争议由人民政府处理，国土部门如不受理自留地使用权争议，很可能被诉行政不作为，故应该受理王某的申请。另一种意见则认为，自留地使用权争议不属土地权属争议处理范围，且没有处理依据，故不应受理。
【作者观点】
笔者同意后一种意见，理由如下：
自留地使用权不是《土地管理法》第十六条规定的范围内的土地使用权。土地使用权的概念范围很广，既有建设用地使用权、承包土地经营权等法律有明确规定的土地使用权，也有自留地使用权、宅旁地使用权等根据政策和农村习惯，或当事人长期实际使用但法无明文规定的使用权。但纵观《土地管理法》第二章关于土地所有权和使用权的规定，均没有涉及到自留地使用权。因此，自留地使用权不在该条款范围内。
根据物权法定的原则，确认自留地使用权于法无据。自留地使用权不是物权，不具有物上请求权。《物权法》第五条明确规定，物权的种类和内容，由法律规定。而我国所有的法律，均没有对自留地使用权的规定。因此，确认自留地使用权于法无据，当事人不能按《物权法》第三十三条的规定请求国土管理部门确认。
关于土地确权的程序性和实体性法规中均没有自留地使用权的概念。《土地权属争议调查处理办法》是土地确权的程序性规定，《确定土地所有权和使用权的若干规定》是土地确权的最主要的实体性规定，这些规定中均没有自留地使用权的概念。因此，对于自留地使用权，国土管理部门无法做到依法确权。另外，如果政府对自留地使用权作出处理决定，由谁登记造册也是一个问题。
政府不宜也不应处理自留地使用权的归属。政府的主要职责是依法行政，既然法无明文规定，行政机关就不应处理。正如土地承包经营权纠纷，没有法律依据时，政府一直不处理、法院也不受理，直到《农村土地承包法》及实施办法出台后，各地才陆续建立起有政府背景的仲裁委予以仲裁。同样，自留地使用权的处理也应当有专门的法律法规进行规范，在法律明确规定之前，政府不宜受理。另外，如果政府要调处自留地使用权也应由农业管理部门进行。因为自留地就其本质而言是农用地，是农村集体经济组织分配给成员长期使用的土地，是一项家庭副业，其与承包地的主要区别是自留地没有期限而承包地有期限。
那么，自留地使用权争议应如何解决呢？笔者认为，大部分自留地使用权争议是因侵占、交换、买卖等引起，实质上是侵权之争或违约之争，而并不是使用权的归属争议。对于这种纠纷，当事人可直接向法院提起民事诉讼。而对于自留地使用权的归属争议，则由农村集体经济组织调处最为合适。自留地所有权属村集体、登记造册在村集体、日常管理也在村集体。因此，由农村集体经济组织直接受理调处最为合适。
综上，笔者认为自留地使用权不属土地权属争议的受理范围，国土资源部门不应受理。
（作者单位：浙江省慈溪市国土局） |
发表于 2017-8-3 22:20:59
