切实做到严格规范公正文明执法 [复制链接]

切实做到严格规范公正文明执法，避免引发行政败诉的法律风险

荥阳市公安局法制大队、警务督察大队：

烟花爆竹记载着一个民族的传统民俗文化，它随着传统节日延续至今，有着根深蒂固的传承意识。为了保持传统民俗与行政管制之间的平衡，国家行政机关应当在烟花爆竹安全管理中注重法理情的统一，实现法律效果与社会效果的统一。“一刀切”、“武断”式机械执法必然严重损害法治政府的形象，侵犯公民、法人和其他组织的合法权益。

一、部分超大城市并没有“一刀切”规定全域禁止燃放烟花爆竹

国发〔2014〕51号《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》指出，以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档。城区常住人口50万以下的城市为小城市，其中20万以上50万以下的城市为Ⅰ型小城市，20万以下的城市为Ⅱ型小城市；城区常住人口50万以上100万以下的城市为中等城市；城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市，其中300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市，100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市；城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。（以上包括本数，以下不包括本数）。

荥阳市属于小城市，北京市、上海市属于超大城市，我们来看看部分超大城市的烟花爆竹安全管理措施。

1、北京市

《北京市烟花爆竹安全管理规定》第十四条，本市五环路以内(含五环路)区域为禁止燃放烟花爆竹的区域。五环路以外区域，区人民政府应当根据维护公共安全和公共利益的需要，划定禁止或者限制燃放烟花爆竹的区域。禁止、限制燃放的地点和区域以外的其他区域，可以燃放烟花爆竹。限制燃放烟花爆竹的区域，农历除夕至正月初一，正月初二至十五每日的七时至二十四时，可以燃放烟花爆竹，其他时间不得燃放烟花爆竹。国家、本市在庆典活动和其他节日期间，需要在禁止或者限制燃放烟花爆竹区域内燃放烟花爆竹的，由市人民政府决定并予以公告。

北京市将市域划分为禁止燃放烟花爆竹的区域、限制燃放烟花爆竹的区域、可以燃放烟花爆竹的区域，并没有“一刀切”规定全域禁止燃放烟花爆竹。

2、上海市

上海市公安局 上海市应急管理局《关于2021年本市烟花爆竹安全管理的通告》将市域划分为禁止燃放烟花爆竹的区域、可以燃放烟花爆竹的区域，并没有“一刀切”规定全域禁止燃放烟花爆竹。

二、禁止燃放烟花爆竹应当遵守的法定程序

　《郑州市禁止燃放烟花爆竹规定》第二条，在本市中原区、二七区、金水区、管城回族区、惠济区行政区域和郑州航空港经济综合实验区、郑东新区、郑州经济技术开发区、郑州高新技术产业开发区管理的区域内，禁止燃放烟花爆竹。县（市）、上街区禁止燃放烟花爆竹的时间、地点、种类，由县（市）、上街区人民政府确定并公布。

虽然荥阳市人民政府有权确定禁止燃放烟花爆竹的时间、地点、种类，但是必须严格依据《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》规定的程序，制发并公开向社会发布“荥阳市人民政府关于烟花爆竹安全管理的通知”。

（一）认真评估论证。起草行政规范性文件，要对有关行政措施的预期效果和可能产生的影响进行评估，对该文件是否符合法律法规和国家政策、是否符合社会主义核心价值观、是否符合公平竞争审查要求等进行把关。对专业性、技术性较强的行政规范性文件，要组织相关领域专家进行论证。评估论证结论要在文件起草说明中写明，作为制发文件的重要依据。

（二）广泛征求意见。除依法需要保密的外，对涉及群众切身利益或者对公民、法人和其他组织权利义务有重大影响的行政规范性文件，要向社会公开征求意见。起草部门可以通过政府网站、新闻发布会以及报刊、广播、电视等便于群众知晓的方式，公布文件草案及其说明等材料，并明确提出意见的方式和期限。对涉及群众重大利益调整的，起草部门要深入调查研究，采取座谈会、论证会、实地走访等形式充分听取各方面意见，特别是利益相关方的意见。建立意见沟通协商反馈机制，对相对集中的意见建议不予采纳的，公布时要说明理由。

（三）严格审核把关。建立程序完备、权责一致、相互衔接、运行高效的行政规范性文件合法性审核机制，是做好合法性审核工作的重要保证。起草部门要及时将送审稿及有关材料报送制定机关的办公机构和负责合法性审核的部门，并保证材料的完备性和规范性。制定机关的办公机构要对起草部门是否严格依照规定的程序起草、是否进行评估论证、是否广泛征求意见等进行审核。制定机关负责合法性审核的部门要对文件的制定主体、程序、有关内容等是否符合法律、法规和规章的规定，及时进行合法性审核。未经合法性审核或者经审核不合法的，不得提交集体审议。

（四）坚持集体审议。制定行政规范性文件要实行集体研究讨论制度，防止违法决策、专断决策、“拍脑袋”决策。地方各级人民政府制定的行政规范性文件要经本级政府常务会议或者全体会议审议决定，政府部门制定的行政规范性文件要经本部门办公会议审议决定。集体审议要充分发扬民主，确保参会人员充分发表意见，集体讨论情况和决定要如实记录，不同意见要如实载明。

（五）及时公开发布。行政规范性文件经审议通过或批准后，由制定机关统一登记、统一编号、统一印发，并及时通过政府公报、政府网站、政务新媒体、报刊、广播、电视、公示栏等公开向社会发布，不得以内部文件形式印发执行，未经公布的行政规范性文件不得作为行政管理依据。对涉及群众切身利益、社会关注度高、可能影响政府形象的行政规范性文件，起草部门要做好出台时机评估工作，在文件公布后加强舆情收集，及时研判处置，主动回应关切，通过新闻发布会、媒体访谈、专家解读等方式进行解释说明，充分利用政府网站、社交媒体等加强与公众的交流和互动。县级以上各级人民政府要逐步构建权威发布、信息共享、动态更新的行政规范性文件信息平台，以大数据等技术手段实现对文件的标准化、精细化、动态化管理。荥阳市公安局致广大市民的一封信指出，根据荥政办明电【2021】1号《荥阳市人民政府办公室关于进一步做好全市烟花爆竹禁放工作的通知》，现将我市烟花爆竹禁放的有关规定告知广大市民，希望大家共同努力，进一步减少环境污染，营造洁美有序、文明安定的社会环境。s/20210213A04P8100

1、2月10日20时许，广武镇毛某亮因非法储存多种烟花爆竹用于销售。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十条、第十九条第一款之规定，被依法行政拘留二日；

2、2月11日18时许，高村乡杜某娥因在家中违规燃放烟花爆竹被当场查获，根据《烟花爆竹安全管理条例》第四十二条第二款之规定，被依法行政罚款200元；

3、2月11日16时许，贾峪镇陈某、陈某锋因违规燃放烟花爆竹被当场查获，根据《烟花爆竹安全管理条例》第四十二条第二款之规定，被依法各行政罚款200元。

4、2月11日10时许，王村镇席某林因违规燃放烟花爆竹被当场查获，根据《烟花爆竹安全管理条例》第四十二条第二款之规定，被依法行政罚款100元。

5、2月9日14时许，汜水镇王某强因违规燃放烟花爆竹被当场查获，根据《烟花爆竹安全管理条例》第四十二条第二款之规定，被依法行政罚款100元。

由此可知，荥阳市公安局作出行政处罚决定的依据为荥政办明电【2021】1号《荥阳市人民政府办公室关于进一步做好全市烟花爆竹禁放工作的通知》，荥阳市禁止燃放烟花爆竹的时间、地点、种类，由荥阳市人民政府确定并公布。

荥阳市人民政府办公室只是荥阳市人民政府所属的职能部门，并非荥阳市人民政府，荥阳市人民政府办公室无权决定禁止燃放烟花爆竹的时间、地点、种类。荥政办明电【2021】1号《荥阳市人民政府办公室关于进一步做好全市烟花爆竹禁放工作的通知》属于越权制定的内部文件，没有通过政府公报、政府网站、政务新媒体、报刊、广播、电视、公示栏等公开向社会发布。因此荥政办明电【2021】1号《荥阳市人民政府办公室关于进一步做好全市烟花爆竹禁放工作的通知》存在重大且明显违法情形，依法确认无效。

四、公安机关的对策建议

《中华人民共和国行政处罚法》明确规定，行政处罚遵循公正、公开的原则。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布；未经公布的，不得作为行政处罚的依据。荥政办明电【2021】1号《荥阳市人民政府办公室关于进一步做好全市烟花爆竹禁放工作的通知》作为未经公布的行政规范性文件，自始无效、彻底无效，不得作为任何行政处罚的依据。

为了确保荥阳市公安局及其派出机构能够切实做到严格规范公正文明执法，避免引发行政败诉的法律风险，应当及时采取下列措施：

（一）荥阳市公安局及其派出机构应当立即停止以荥阳市人民政府办公室“荥政办明电【2021】1号通知”作为行政处罚的依据。

（二）公安机关依据“荥阳市人民政府办公室荥政办明电【2021】1号通知”作出的行政处罚决定，属于行政行为没有依据等重大且明显违法情形，荥阳市公安局及其派出机构应当主动撤销已经作出的行政处罚决定。

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十五条 行政行为有实施主体不具有行政主体资格或者没有依据等重大且明显违法情形，原告申请确认行政行为无效的，人民法院判决确认无效。

（三）既然荥阳市人民政府没有依法作出禁止燃放烟花爆竹的决定，因此荥阳市公安局及其派出机构应当直接依据中华人民共和国国务院《烟花爆竹安全管理条例》做好烟花爆竹行政执法工作。

对于在《烟花爆竹安全管理条例》第三十条第一至六项所列地点（文物保护单位；车站、码头、飞机场等交通枢纽以及铁路线路安全保护区内；易燃易爆物品生产、储存单位；输变电设施安全保护区内；医疗机构、幼儿园、中小学校、敬老院；山林、草原等重点防火区)燃放烟花爆竹的，由公安部门责令停止燃放，处100元以上500元以下的罚款；构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚。

由于荥阳市人民政府没有依法作出禁止燃放烟花爆竹的决定，因此不存在《烟花爆竹安全管理条例》第三十条第七项“县级以上地方人民政府规定的禁止燃放烟花爆竹的其他地点”。

（四）明确划分各方的法律责任 《中华人民共和国公务员法》第六十条规定，公务员执行公务时，认为上级的决定或者命令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。

荥阳市人民政府办公室越权制定的内部文件明显违法，荥阳市公安局局长应当依法向荥阳市人民政府市长提出改正或者撤销荥政办明电【2021】1号《荥阳市人民政府办公室关于进一步做好全市烟花爆竹禁放工作的通知》的意见。

如果荥阳市人民政府市长不改变该决定或者要求立即执行的，荥阳市公安系统人民警察应当执行该决定，执行的后果由荥阳市人民政府市长负责。由于荥阳市公安系统人民警察执行明显违法的决定，应当依法承担相应的责任。