派出机构盲目下放导致履职能力严重下降
荥阳市委、市政府：
关于非法改变县级人民政府工作部门派出机构的法律地位的问题，荥阳市政府答复，《中共河南省委办公厅 河南省人民政府办公厅印发的通知》（豫办〔2022〕20号）文件明确：财政、自然资源、市场监管等部门设在乡镇的机构一律下放，实行属地管理。乡镇自然资源规划所、市场监管所、财政所划归属地管理是落实河南省关于乡镇管理体制机制改革的要求，以提升基层社会治理能力。
一、存在问题
1、行政执法主体面临的困境
长期以来，市场监督管理所、自然资源规划所等派出机构在行政执法时，不具有行政主体地位，而是以所属部门的名义。例如，市场监督管理所以“荥阳市市场监督管理局”名义实施行政执法活动，自然资源规划所以“荥阳市自然资源规划局”名义实施行政执法活动。
近年来，荥阳市的乡镇机构改革，将市场监督管理所、自然资源规划所等派出机构改为乡镇人民政府（街道办事处）的直属机构，在实际工作中必然面临一个突出问题，行政执法的主体归属如何解决？
既然市场监督管理所、自然资源规划所已经改为乡镇人民政府（街道办事处）的直属机构，当然不能以“荥阳市市场监督管理局”、“荥阳市自然资源和规划局”名义实施行政执法活动，到底以谁的名义执法呢？
市场监督管理所、自然资源规划所不具有独立的法律地位，而是被核定为“公益一类事业单位”，事业单位不能以自己名义实施行政执法活动，唯一的选择就是以“乡镇人民政府（街道办事处）”的名义实施行政执法活动，这样又产生新的问题。
市场监督管理所、自然资源规划所原本具有非常广泛的行政执法职权，除了少数重大案件之外，其执法范围与县级人民政府市场监督管理局、自然资源规划局相同，负责本辖区内市场监督管理、自然资源规划领域的行政执法工作。
但是乡镇人民政府的行政执法范围非常有限，《荥阳市开展乡镇综合行政执法工作实施方案》指出，在城关乡、乔楼镇、豫龙镇、广武镇、高村乡、王村镇、高山镇、汜水镇、刘河镇、崔庙镇、贾峪镇、金寨回族乡12个乡镇成建制开展综合行政执法工作。结合乡镇实际，首批将城市管理、水利、农业农村、交通、文化广电和旅游5个领域主管部门的78项行政处罚权，赋予各乡镇人民政府依法实施。城市管理方面涉及对市容和环境卫生、建筑垃圾及生活垃圾等管理的法律、法规、规章规定的43项行政处罚权。水利管理方面涉及对水利工程、抗旱、防洪、河道采砂等管理的法律、法规、规章规定的14项行政处罚权。农业农村管理方面涉及对肥料、农作物种子、畜牧、农产品质量安全、农村宅基地等管理的法律、法规、规章规定的13项行政处罚权。交通运输管理方面涉及对公路管理的法律、法规、规章规定的2项行政处罚权。文化广电和旅游管理方面涉及对文化娱乐场所等管理的法律、法规、规章规定的6项行政处罚权。各乡镇人民政府依法实施与集中行使行政处罚权相关的行政检查权、行政强制权。
市场监督管理所、自然资源规划所如果以“乡镇人民政府”名义实施市场监督管理、自然资源规划领域的行政执法活动，就会构成“无权限”、超越职权的违法行政状态，因为乡镇人民政府的78项行政处罚权，不包括市场监督管理、自然资源规划领域的行政处罚权。根据越权无效原则，行政机关所有的越权行为都是无效的。
2、乡镇党委、政府随意增加额外工作任务，严重削弱自然资源和规划所等派出机构的履职能力
自然资源和规划所、市场监督管理所等派出机构被改为所谓的“乡镇（街道）属地管理机构”，乡镇（街道）党委、政府领导干部必然误认为“自然资源和规划所、市场监督管理所等机构是乡镇人民政府（街道办事处）的内设机构或直属单位，必须100%无条件服从乡镇领导干部的安排，可以随意增加额外工作任务”，必然严重削弱自然资源和规划所、市场监督管理所等派出机构的履职能力。
例如，2025年3月起，乔楼镇党委、镇人民政府强行指令自然资源和规划所所长丁向荣担任槐树洼村包村责任人，工作任务是“代表乔楼镇党委、政府，经常到村里调研，协调处理各类矛盾纠纷，帮助解决各种问题”，丁向荣到槐树洼村开展工作，同时带领一名副所长驾车同行，村里的矛盾纠纷过多，丁向荣根本无法妥善解决。
荥阳市自然资源和规划局乔楼所的人员总数仅有4名，其中所长、副所长投入大量时间精力在槐树洼村事务，由于额外的非法定任务过多，只能在下班之后仍然在办公室加班处理本职工作，极大消耗了自然资源和规划所负责人的时间精力，严重削弱自然资源和规划所的履职能力，难以全面履行“国土空间总体规划、实用性村庄规划的编制工作，自然资源执法动态巡查，及时发现、制止和报告自然资源违法行为，矿山生态环境保护与治理，调处矿产权纠纷，维护矿产资源勘查、开发秩序”等法定职责。
二、整改意见
中共河南省委办公厅、河南省人民政府办公厅印发的通知（豫办〔2022〕20号），不是法律、行政法规，也不是地方性法规，中共荥阳市委、荥阳市人民政府没有无条件执行该通知的义务。
中共荥阳市委、荥阳市人民政府无条件执行的只能是宪法、法律、行政法规、地方性法规，对于上级机关的文件，应当首先进行合法性审查，豫办〔2022〕20号文件的部分内容明显违法。中共荥阳市委、荥阳市人民政府应当采取下列整改措施：
（一）中共荥阳市委、荥阳市人民政府应当立即作出整改决定，市场监督管理所、自然资源和规划所可以参照司法所的模式，派出机构地位不变，同时实行县级人民政府工作部门和乡镇人民政府（街道办事处）双重管理、以县级人民政府工作部门为主的管理体制。
各司法所是荥阳市司法局的派出机构，实行荥阳市司法局和乡镇人民政府（街道办事处）双重管理、以荥阳市司法局为主的管理体制。
各自然资源和规划所是荥阳市自然资源和规划局的派出机构，机构名称立即恢复为“荥阳市自然资源和规划局XX自然资源和规划所”，实行荥阳市自然资源和规划局和乡镇人民政府（街道办事处）双重管理、以荥阳市自然资源和规划局为主的管理体制。
各市场监督管理所是荥阳市市场监督管理局的派出机构，机构名称立即恢复为“荥阳市市场监督管理局XX市场监督管理所”，实行荥阳市市场监督管理局和乡镇人民政府（街道办事处）双重管理、以荥阳市市场监督管理局为主的管理体制。
在巡查、行政执法工作中，派出机构应当使用所属部门（荥阳市自然资源和规划局、荥阳市市场监督管理局）的名义，对外公开的各种执法文书应当加盖所属部门的印章，派出机构不作为行政复议的被申请人、行政诉讼的被告，由所属部门（荥阳市自然资源和规划局、荥阳市市场监督管理局）作为行政复议的被申请人、行政诉讼的被告，对外承担法律责任。
（二）责令各乡镇党委、人民政府（街道党工委、办事处）不得安排自然资源和规划所、市场监督管理所工作人员（含所长、副所长）担任包村责任人或其他职务。
责令乔楼镇党委、镇人民政府立即取消丁向荣的槐树洼村包村干部职务，丁向荣应当将全部精力投入自然资源和规划工作中，全面履行法定职责。
乔楼镇党委、镇人民政府应当重新选拔槐树洼村包村干部职务，建议安排乔楼镇党委副书记石志超为槐树洼村包村干部职务，石志超每周到槐树洼村调研不少于1次，一般问题由石志超立即解决，重大问题上报镇党委书记、镇长解决。
（三）如果荥阳市委、市人民政府采取以上整改措施，属于自我纠正错误，应当受到表扬，不应受到河南省委、省人民政府的制裁。如果河南省委、省人民政府坚决阻挠荥阳市的纠错行为，甚至对荥阳市委、市政府领导干部进行打击报复，荥阳市委、市政府领导干部应当向中共中央、国务院、中央纪委国家监委提出申诉，由中共中央、国务院、中央纪委国家监委依法处置。
|
发表于 2025-8-20 21:56:10