从中原护绿第一案看郑州市政府依法行政
(被告郑州市政府和开发商的辩解被驳回)
阅读提示：备受社会关注的中原护绿第一案，经郑州市中级法院一审，河南省高院二审终审，被告郑州市政府均败诉。此后开发商向河南省高院申诉，要求撤销终审判决，被河南省高院依法驳回。
2010年2月被告支持开发商，以河南省高院判决错误为由，向最高法院提起申诉，最高法院对此案开庭听证复查该案后，不予采纳被告及开发商的辩解理由，并作了退卷。
2011年，被告郑州市政府支持开发商，再次向河南省高院申诉，要求再审此案，撤销终审判决。2012年5月，河南省高院另行组成合议庭对本案再审后，近期下达（2012）豫法行再字第00002号再审判决，不予采纳被告郑州市政府和开发商的辩解理由，维持驳回申诉通知及终审行政判决。
在住宅小区内归业主共同使用的一块公共绿地被违法侵占，政府有关部门“忽悠”舆论监督，与开发商联手对本案缠诉的背后，留给社会太多的思考---------！
业主护绿道路艰难，起诉政府事出无奈
笔者走访该小区了解到，位于沈北路燕凤小区内的那块公共用地，面积3787.3平方米，市规划局的建设用地规划，批准用途为中心花园、托幼、公厕、垃圾站和热交换站，属住宅小区配套用地性质。
2003年6月，小区原开发商河南兴豫房地产开发公司与河南省盛和置业发展有限公司签订土地转让协议，经郑州市国土资源局审核批准，同年12月市政府颁发给盛和公司0597号土地证，使用用途为住宅。2006年1月，开发商进驻该小区，盛和公司并向小区业主出示郑房地规（2004）17号文件，该批文显示他们要在此小区配套土地上建设“盛和家园”15837.22平方米的房地产开发项目，并经郑州市政府批准同意。
开发商将自己的“盛和家园” 楼盘项目，要建设在已建成小区归业主使用的中心花园内，其计划建设的11层高的“盛和家园” 住宅楼项目，不仅侵占了小区绿地，且楼间距离该小区住宅楼不足8米，也严重影响到了该小区原有楼房的通风和采光。对此明显的损人利己的违建行为，业主均表示强烈不满。但开发商以手中拥有“土地证”和市政府的合法批文，业主阻挡施工就是违法的理由，对业主大打出手，为此还发生流血事件。对此，有关业主以信访方式向郑州市政府做了反映，要求市政府撤销开发商的批文，维护他们的合法权益。
受市政府委托，郑州市建委对本案认真调查后明确指出，“郑州市政府有关部门批文程序不合法，而且确实侵占了燕凤小区中心广场的绿地，与我们建设生态园林城市的宗旨极不相符”，并建议政府职能部门，“要敢于承担责任，撤销其发放的证件，切实维护燕凤小区业主的合法权益”。
市政府向小区业主转达了调查报告内容，表示一定维护业主的合法权益，撤销有关部门的批文。但此后迟迟不见效果，开发商反而加快了侵占步伐，将小区中心花园内3000多平方米的草坪铲除，81颗树木挖掉拉走，并强行施工，在此地块周围拉起围墙，并将据理力争的有关业主打伤。业主忍无可忍，遂于2007年1月将市政府告上法庭。
法律伸张正义 政府批文被撤销
2007年6月，郑州市中级人民法院一审判决小区业主胜诉，要求市政府撤销第0597号土地证。2009年2月11日，河南省高院下达《（2007）豫法行终字第00157号行政判决书》，终审维持原判。
2009年9月14日，郑州市政府召开媒体发布会，决定在全市范围内通报批评郑州市国土资源局，责令该局追究本案中工作人员和执法人员的责任。市政府要求，国土资源管理部门要从败诉案件中查找原因，进行部门政风和行政执法整顿，加强业务培训，强化行政执法队伍建设，切实提高行政执法质量。
有关业主告诉笔者，终审判决过后，开发商持续向省高院和最高人民法院申诉，要求撤销终审判决。在听证会上，郑州市国土资源局派员作为市政府的委托代理人出庭答辩，仍然继续支持开发商的主张，在盛和公司的土地证已经被国土局公告注销的情况下，在其提供给最高人民法院的相关证据中，竟仍然注明涉案土地归盛和公司使用，意在误导法院，维护开发商的违法利益。最高人民法院对开发商的再审申请和有关部门再次支持开发商的辩解理由和证据均不予采纳，不予立案再审，并对该案作了退卷。至此，该案走完了全部法律程序。
但开发商与政府有关部门并未就此止步，在市政府有关部门的支持下，开发商再次向河南省高院提出申诉，要求再审案件，撤销终审判决。被告郑州市政府以原告“业主不具有诉讼主体资格”，终审判决“认定事实不清，适用法律错误，被诉具体行政行为合法”的理由，再次要求撤销终审判决。鉴于开发商和市政府的辩解理由，缺乏法律和证据的支持，被河南省高院依法再次驳回。
疑点丛生 相关问题待深究
“既然郑州市政府在2009年9月就已经决定，并向社会表态，在全市范围内公开通报批评郑州市国土资源局，责令该局追究本案中工作人员和执法人员的责任，表示决不替下属部门背黑锅。言犹在耳，为什么此后在最高法院，河南省高院对案件的复审过程中，市政府坚称此行政行为并无过错，并要求法院撤销终审判决呢？既然市政府已经认可了市建委的调查报告，为什么仅讲在口头上迟迟不能落实---？” 这是笔者在采访过程中，有关业内人士和不少业主提出的共同问题。
对此，笔者采访了有关部门和知情人，发现围绕着这一案件，确实存在着一些发人深思的问题：
问题一 造假的“阴阳土地转让协议”是否合法有效
知情人告诉笔者，开发商造假。同一时间，同一宗地，本案竟有两份价格相差悬殊的土地转让协议，市国土局的审核人员怎么会没有发现呢？
业主手中经过交换和质证的证据，足以证明两公司使用签订“阴阳土地转让协议”合同的违法手段串通,不仅恶意侵害了业主的合法利益，而且存在严重偷逃国家税款，损害国家利益的违法故意。
我国的合同法第五十二条已明确规定：“以合法形式掩盖非法目地的合同无效；恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益的合同无效”。既然此证据被告及有关方面不能否定和推翻，且被媒体曝光后，被告及国土局又怎能在法院庭审中继续坚持土地转让行为合法有效，视国家法律规定的无效合同为有效，提请撤销终审判决呢？建立在开发商造假的“阴阳土地转让协议”基础上的土地转让行为，市国土局是凭的什么标准，认定其合法有效性呢，这不是在藐视法律吗？知情人告诉笔者。
问题二 被告是否有权超越法律规定的权力
业主张先生说，郑州市中级法院的一审判决下达后，被告郑州市政府对此服判，在法律规定的上诉时限内并未提起上诉，二审判决下达后，市政府对国土局实行责任追究，表示决不替下属部门背黑锅，但案件终审后，市政府先后三次在法院庭审过程中坚称“并无过错”并请求两级法院撤销终审判决，此做法难以让人理解。既然被告服从一审判决，法院终审又是维持的一审判决，则市政府已不再拥有撤销终审判决的请求权。这是一个法律常识问题，河南开物律师事务所律师艾晓阳告诉笔者。
业主李先生告诉笔者，开发商盛和公司不能出具购买该地块的对价发票和银行付款凭证，以证明自己的主张，明显的是在玩“空手道”，意在“无本生利霸占土地”方面的明显问题，其实在最高法院审查该案件的过程中，就已经暴露出来。开发商的“空手道”背后是“空手盗”，但市政府有关部门却对开发商的明显侵占问题置若罔闻，继续坚持其支持、维护开发商侵占业主合法利益的错误立场，实在使人寒心。
问题三，为住宅小区配套的绿地，政府国土部门是否有越权转让的权力
河南开达律师事物所律师赵振软告诉笔者，国家建设部发布的建标［1993］542号文件规定，GBJ137-90《城市居住区规划设计规范》为“强制性国家标准”。该国标规定城市居住区（住宅小区）绿地，新区建设不应低于30%,旧区改建不宜低于25%。
郑州市城市规划管理条例第三十五条规定：“现有的和规划的园林绿地、学校、文化体育场地、水源保护区、风景名胜保护区、文物古迹用地及预留的防空、市政设施用地等，不得擅自改变使用性质，任何单位和个人不得侵占”。
市政府国土部门不可能不知道以上规定，显然认可了“造假”的“阴阳土地转让” 合同，批准将位于小区中心的该地块作为 ”独立于小区之外的土地” 转让, 且该土地使用权转让后，必然改变小区原有规划，导致小区绿地面积的减少和容积率的提高，影响到该小区的使用功能，严重损害业主利益。他说，房地产市场有以下二个方面的常识：
一是（市场常识），追求利润是开发商的本能，他不可能不收回成本（造价），对业主作无私的奉献。业主的房价中，是分摊了小区道路、绿地等为小区配套的公共用地及设施的造价的。二是（法律常识），业主在支付房屋价款后，取得房屋及住宅区建筑、道路、管线、绿地以及相应的服务设施权益，这在民事法律关系中是最正常不过的了。对此常识，被告的国土部门应该明知。 河南国基律师事务所专业房地产律师凌兴高认为，市政府仅以兴豫公司对该小区土地的投入已达到规定条件为由，同意办理土地使用权的转让及变更登记手续，属于证据不足，适用法律错误。 上海同济大学法学院教授、我国物权法起草者之一的武家国先生认为，从物权的法律层面看，住宅小区配套土地的使用权，只能为具有住宅小区内各建筑物使用权的共有人全体共有。开发商自出售小区第一套房屋后，即不能单方面改变小区规划，转让公共用地，如果还保留一定的产权房屋，也只能作为公共用地共有人，参加业主大会讨论和表决。
问题四 政府国土部门有权颠倒法律规定的建设用地程序吗？
原告张明礼告诉笔者，证据显示开发商盛和公司取得（2003）字第0597号土地证的时间是2003年12月12日，在事先未取得建设用地规划许可证的情况下，市国土部门竟敢超越法律规定，提前为盛和公司办理了用地手续。
河南振山律师事务所律师魏涛指出：《郑州市城市规划管理条例》第二十八条明确规定：“建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向市、县（市）、上街区人民政府土地管理部门申请用地”。我国《城市规划法》第三十九条明确规定：“在城市规划区内，未取得建设用地规划许可证而取得建设用地批准文件、占用土地的，批准文件无效，占用的土地由县级以上人民政府责令退回”。市国土部门应该很清楚此两条规定，但却置国家法律、地方法规于不顾。是什么原因导致其违法违规行为的发生，这很值得深思！
反思：违法行政结恶果 小区业主损失巨大
该小区业主告诉笔者，由于政府的违法行政，该小区中心花园内3000多平方米的草坪被开发商盛和公司恶意铲除，81颗树木被开发商在夜间偷偷挖掉运走，由此造成直接损失达50多万元。还有多户业主被开发商威胁，住宅大门被人用502胶水封堵，门上被洒满柴油。河南省劳模王美英，因带头阻止开发商的侵权行为，被开发商雇佣的保安打翻在地，将头部踢伤，血流满面，经医院抢救后，留下了严重的后遗证。此后虽经多方治疗，花去巨额医疗费，终因不治身亡，凶手至今未抓捕归案。原告业主闫俊初先生，在为案件收集证据的过程中遭遇车祸身亡，留下了下岗的妻子和正在读书的女儿，生活维艰。开发商的种种违法行为，均与政府部门的违法行政相关。
有关部门知情人告诉笔者，开发商盛和公司为达到违法胜诉的目的，曾派人采用围堵河南省高院大门，破坏法院办公秩序，威胁办案法官的手段，企图达到违法胜诉的目的。如果没有被告和国土部门“行政行为并无过错，法院对本案认定事实错误”，要求撤销终审判决的明确支持态度，开发商自己是决无此胆量的。
原告张先生告诉笔者，开发商盛和公司虽经最高法院和河南省高院向其索取其购买该地块的对价发票及银行支付票汇证据，但该公司却始终不能向法院和原告业主提供，在其“空手道”的问题暴露后，竟然还能继续取得政府有关部门及其工作人员的支持，继续其缠诉行为，这是极不正常的。
另有业内人士向笔者爆料，盛和公司败诉后，继续利用国土局网上地籍信息，隐瞒败诉事实，用失效的土地证件，蒙哄“河南日钢天宇钢构工程有限公司”，与其合作共同开发该涉案地块，导致该公司付给盛和公司300万元和价值36.58万元的奥迪A6车辆一部，合计336.58万元人民币。后被该公司发现盛和公司的土地证被注销，合作开发系空手道的问题后，已经委托有关人士，到金水区法院，向盛和公司提起民事起诉。
知名维权人士祁庆元认为，对行政机关来说，如何保障依法行政，预防非法行政行为的发生，较之如何妙对行政诉讼，显然更为重要。进而言之，作为预防机制的合法性审核，必需要作为责任机制的行政追偿来配合。就本案来说，郑州市政府对国土部门的行政追责，是我市实行的首次责任追究，意义重大，但却被市政府有关部门办成了“追责秀”。此种游戏社会，“忽悠”舆论监督的做法，只会助长违法行政行为，破坏社会和谐。从2010年3月起，他多次实名向郑州市政府就此问题提出过批评，这是有备案可查的。他说，郑州市政府是人民的政府，但还存在被有关部门和官员“棚架”方面的明显问题，其内部还存在“端政府碗、砸政府锅、毁政府誉，以权谋私”，侵害人民合法利益方面的明显问题。他认为，市政府应该为下级政府作出依法行政的榜样而不是相反。毕竟郑州市前副市长周建秋，王庆海与开发商勾结，收受开发商巨额贿赂，为开发商谋取违法利益的案例，人们至今并没有忘记！他说，建设中原经济区，必须要依法行政，行政审批法为先。对于少数政府部门，少数政府工作人员置人民合法利益和市政府声誉于不顾，手段隐蔽的“端政府碗，砸政府锅，毁政府誉”，“公权私用”，肆意抹黑政府脸面方面的乱作为问题，市政府很需要给予高度的重视和及时、彻底的纠正，决不能任由演双簧式的追责和任由有关部门“棚架”市政府。若否，今后抹黑政府脸面，破坏政府社会公信力的事情还会继续发生。
护绿案件影响深远
该案件不仅在河南省引起关注，也引起全国许多网民的关注，网民王中献先生认为，与小区业主争夺绿地的始作俑者，竟然是政府职能部门。小区的公共用地经过郑州市规划局的建设用地规划，这些情况作为政府职能部门的郑州市国土资源局即使真的不知情，错将土地使用证颁发给了开发商，那么当小区业主们向有关部门反映了问题，郑州市建委经过认真调查后明确指出其批文程序不合法，要求撤销其发放的证件时，却仍然不纠错，这又作何解释？绿地对于小区业主的重要性不言而喻，作为政府职能部门不是积极地为群众谋利益，反而与开发商紧密配合，要违法剥夺他们应有的权利，真的是不可思议---------。
燕凤小区不少业主认为，开发商之所以胆敢漠视消费者的权利，公然侵犯住宅小区绿地和配套土地，就在于开发商背后的个别官员不作为，甚至和开发商暗中勾结起来损害业主利益。不作为，乱作为方面的问题，是一个老生常谈的问题，郑州市民对此意见最大。
业主郭老先生认为，政府权力应该在阳光下运行。本案政府部门态度奥妙，既然服从了一审判决，在法律规定的上诉期限内未提起上诉，此后竟又多次反复要求法院撤销终审判决，其请求权明显越位，这是对法律的藐视。不是人民法院判决不公，明显是与政府责任追究不到位，与市政府“作秀”式的追责问题有关。政府“作秀式”的行政追责，助长了违法行政行为。
“中原护绿第一案”不单引起全省的关注，同样也引起国内法学界的关注。
像燕凤小区这样被开发商改变规划侵占绿地的事情，决非个案问题，在郑州已经是屡屡发生了。 西北政法大学法学教授杨建军认为，该案起诉具有里程碑式的意义，它不仅解决了燕凤小区的绿地纠纷，还将对整个郑州居民小区乃至全国的住宅小区的绿化问题产生实质性的影响。
备受社会各界关注的“中原护绿第一案”，全国各大新闻媒体和网站都对此作过报道和转载。不少业内人士认为，该案不仅是民告官的行政维权案件，更是“权与法”的较量和体现，此案件震动中原，其影响力波及全国，透明度很高，具有标本意义！该案件必将推动社会进步和地方政府的依法行政工作。
综合以上，五环村小区绿地是否跟这个有类似的一致的情况。 |
发表于 2013-4-13 21:55:04
