司法行政机关仍然不精通行政法律规范(下派单位：荥阳市)

公民权

已处理

荥阳司法局

处理时间

2020-12-10 09:59

荥阳市人民政府：近日荥阳市司法局在郑州政务服务网发表了2019年部门预算，部门主要职责（六）表述为，指导监督全市行政复议和行政应诉工作。承办申请市政府裁决的行政复议案件，受市政府委托代理市政府行政诉讼和民事诉讼。承办市政府决定受理的行政赔偿案件。
本人认为这种表述存在着以下严重的错误，具体理由如下：
1、在行政复议案件中，当事人申请裁决的机关只能是国务院和省、自治区、直辖市人民政府，荥阳市人民政府作为县级地方政府在行政复议活动没有被法律授予裁决权。
《中华人民共和国行政复议法》中关于裁决的表述见于第14条“对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决”和第30条“根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”，
2、县级人民政府可以依法行使行政处理权，这一般被学术界称为“行政裁决”，但是这种行政裁决和行政复议是完全不同的行政行为。目前关于行政裁决的概念界定基本是一致的，普遍认为行政裁决是行政机关依照法律规定对平等民事主体之间的民事争议进行审查并作出决定的行政行为。在行政法学界，一般认为行政裁决是指“行政机关依照法律规范的授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的行政行为”。
3、荥阳市司法局不能受荥阳市政府委托代理市政府行政诉讼和民事诉讼。
《中华人民共和国行政诉讼法》规定，公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，作出行政行为的行政机关是被告。被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人。
也就是说，如果公民、法人或者其他组织以荥阳市人民政府为被告提起行政诉讼，荥阳市人民政府负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。原则上是被诉行政机关负责人出庭，如果被诉行政机关负责人不能出庭应当委托相应的工作人员出庭，这里明确了委托对象是“行政机关相应的工作人员”而不是司法局。
行政机关负责人出庭应诉是法定义务，只有在遇到特殊情形时才能委托诉讼代理人出庭，也就是说行政机关负责人出庭是常态、不出庭而委托诉讼代理人是例外。如果按照荥阳市司法局的表述，“受市政府委托代理市政府行政诉讼”，也就是说在所有的行政诉讼案件中，荥阳市司法局都可以作为荥阳市人民政府的代理者去出庭，那么荥阳市人民政府负责人就永远可以不用出庭了，凡是荥阳市人民政府做被告的行政诉讼案件就委托司法局去出庭，这是对行政诉讼法立法宗旨的严重歪曲和异化。在民事诉讼中，如果荥阳市人民政府作为被告，也是同样的原理。
综上所述，荥阳市司法局无权受荥阳市政府委托代理行政诉讼和民事诉讼，最多是荥阳市司法局机关中的公职律师如果被荥阳市人民政府聘任为法律顾问，才有资格作为荥阳市人民政府的诉讼代理人出庭，这些出庭应诉人员的身份是荥阳市人民政府的诉讼代理人，而不是“荥阳市司法局受市政府委托代理市政府行政诉讼”。
鉴于对行政法律规范的严重错误理解，荥阳市人民政府应当立即聘请行政法律专家指导荥阳市司法局统筹推进法治政府建设工作，荥阳市司法局相关职责应当修改为：
（六）指导监督全市行政复议和行政应诉工作。荥阳市司法局作为荥阳市人民政府的行政复议机构，具体负责承办公民、法人或者其他组织选择荥阳市人民政府为行政复议机关的行政复议案件，最终以荥阳市人民政府名义对外作出行政复议决定。
（七）健全行政裁决制度。受荥阳市人民政府委托，荥阳市司法局具体负责承办公民、法人或者其他组织申请荥阳市人民政府解决的与其行政职权密切相关的民事纠纷的活动，最终以荥阳市人民政府名义对外作出行政裁决处理文书。
（八）在以荥阳市人民政府为被告的行政诉讼中，如果荥阳市人民政府负责人由于特殊原因不能出庭的，荥阳市人民政府可以委托荥阳市司法局具有公职律师执业资格的人员担任诉讼代理人。在此类行政诉讼中，诉讼代理人代表的是荥阳市人民政府而不是荥阳市司法局，诉讼代理人行为的法律后果由荥阳市人民政府承担，而不是由荥阳市司法局承担。


中华人民共和国行政诉讼法
第三条 人民法院应当保障公民、法人和其他组织的起诉权利，对应当受理的行政案件依法受理。
    行政机关及其工作人员不得干预、阻碍人民法院受理行政案件。
    被诉行政机关负责人应当出庭应诉。不能出庭的，应当委托行政机关相应的工作人员出庭。
第三十一条 当事人、法定代理人，可以委托一至二人作为诉讼代理人。
    下列人员可以被委托为诉讼代理人：（一）律师、基层法律服务工作者；
    （二）当事人的近亲属或者工作人员；
    （三）当事人所在社区、单位以及有关社会团体推荐的公民。



   中华人民共和国行政复议法
第十四条  对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。
     第三十条  公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。
    根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。




完善行政裁决制度 应当思考的几个问题
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　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要“健全社会矛盾纠纷预防化解机制，完善调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制”。据此，早在2014年10月，行政裁决的制度完善问题就已经提上了党和国家的议事日程。然而，根据2017年12月《法制日报》的相关报道，行政裁决解决纠纷制度依然缺失严重，行政裁决所应当承担的社会矛盾纠纷化解功能仍未有效发挥。 这种状况的发生，与行政裁决法律制度缺乏统一规范、行政机关人手紧张有直接关系，但更为重要的是，目前关于行政裁决的性质、功能、范围等基本理论问题仍未形成共识，严重制约了行政裁决制度建设的步伐。有鉴于此，亟须从理论上深入探讨行政裁决制度的有关问题。目前，关于行政裁决的概念界定基本是一致的，普遍认为行政裁决是行政机关依照法律规定对平等民事主体之间的民事争议进行审查并作出决定的行政行为。在行政法学界，一般认为行政裁决是指“行政机关依照法律规范的授权，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关的、与合同无关的民事纠纷进行审查，并作出裁决的行政行为”。在地方立法层面，《湖南省行政程序规定》第109条对行政裁决的概念界定如下：“本规定所称行政裁决，是指行政机关根据法律、法规的授权，处理公民、法人或者其他组织相互之间发生的与其行政职权密切相关的民事纠纷的活动。”尽管概念的界定已经相对明确，但是面对实践中纷繁复杂的民事纠纷，以及行政机关各种行政行为之间的交织与关联，在对具体民事纠纷作出行政判断的时候，行政机关仍然会感到困惑，纠结于到底是适用行政裁决行为还是其他行政行为。因此，从性质与功能上分析行政裁决行为，厘清行政裁决与其他行政行为的边界，实属必要。



江苏省政府办公厅关于规范行政裁决工作的意见
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行政裁决是指行政机关或者法律法规授权组织（以下统称行政机关），依照法律法规的规定，根据公民、法人或者其他组织（以下统称当事人）的申请，对当事人之间发生的、与行政管理活动密切相关、与合同无关的特定民事纠纷进行审查并作出裁决的行政行为。   


荥阳市司法局2019年部门预算   02SC/1679387.jhtml     部门主要职责 （六）指导监督全市行政复议和行政应诉工作。承办申请市政府裁决的行政复议案件，受市政府委托代理市政府行政诉讼和民事诉讼。承办市政府决定受理的行政赔偿案件。


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首先对您提出的监督建议表示感谢。
关于您反映的市司法局中存在“机构名称、机构设置表述不规范”，“单位职责表述不准确、漏项”等问题，对您提出的表述不规范、不准确的部分，我们虚心接受批评、建议，市司法局经审核，及时对“2019年部门预算公开”进行了修正，2019年4月份通过其他平台对您已进行过回复，现通过此平台再次回复如下：
关于您反映的2019年部门预算公开系我局于2018年年末制作，当时市政府法制办尚未与市司法局合并，到2019年4月在您反映2019年预算公开中存在的单位职责漏项问题时，因机构改革行政复议、行政应诉职能留在市政府办公室，没有列入市司法局，故不在市司法局公开范围，此项非漏项，特作说明。（行政复议、行政应诉职能设在市政府办公室）。
关于您反映的2019年部门预算公示内容表述用语不严谨及个别出现错误的现象，我局前期存在公示前把关不细不严的问题，相关负责人做了检讨反思，司法局将以此为诫强化培训，加强队伍建设，提高依法行政水平。
荥阳市司法局职能配置、内设机构和人员编制规定在2019年4月6日施行，我局按照“三定”方案及结合您提出的宝贵意见对我局的“2019年部门预算公开”及时进行了修正，并予以了公开，接受广大群众的监督。