非法改变自然资源和规划所的法律地位，严重削弱履职能力
郑州市自然资源和规划局：
近年来，各县市区党委、人民政府强行改变部分派出机构的法律地位，例如，荥阳市自然资源和规划局XX自然资源和规划所已经更名为“xxx乡镇（街道）自然资源和规划所”，荥阳市市场监督管理局XX市场监督管理所已经更名为“xxx市场监督管理所”，派出机构改为所谓的“乡镇（街道）属地管理机构”，受乡镇党委、人民政府的直接领导。
一、存在问题
1、非法改变县级人民政府工作部门派出机构的法律地位
按照国家的机构编制规定，乡镇人民政府（街道办事处）设置内设机构，另有直属事业单位，不存在所谓的“乡镇（街道）属地管理机构”。
随意改变市场监督管理所、自然资源规划所等派出机构的法律地位，明显违反《中华人民共和国宪法》、《中国共产党机构编制工作条例》。
2、行政执法主体面临的困境
长期以来，自然资源规划所等派出机构在行政执法时，不具有行政主体地位，而是以所属部门的名义。例如，市场监督管理所以“荥阳市市场监督管理局”名义实施行政执法活动，自然资源规划所以“荥阳市自然资源规划局”名义实施行政执法活动。
近年来，荥阳市的乡镇机构改革，将市场监督管理所、自然资源规划所等派出机构改为乡镇人民政府（街道办事处）的直属机构，在实际工作中必然面临一个突出问题，行政执法的主体归属如何解决？
既然市场监督管理所、自然资源规划所已经改为乡镇人民政府（街道办事处）的直属机构，当然不能以“荥阳市市场监督管理局”、“荥阳市自然资源和规划局”名义实施行政执法活动，到底以谁的名义执法呢？
市场监督管理所、自然资源规划所不具有独立的法律地位，而是被核定为“公益一类事业单位”，事业单位不能以自己名义实施行政执法活动，唯一的选择就是以“乡镇人民政府（街道办事处）”的名义实施行政执法活动，这样又产生新的问题。
市场监督管理所、自然资源规划所原本具有非常广泛的行政执法职权，除了少数重大案件之外，其执法范围与县级人民政府市场监督管理局、自然资源规划局相同，负责本辖区内市场监督管理、自然资源规划领域的行政执法工作。 但是乡镇人民政府的行政执法范围非常有限，《荥阳市开展乡镇综合行政执法工作实施方案》指出，在城关乡、乔楼镇、豫龙镇、广武镇、高村乡、王村镇、高山镇、汜水镇、刘河镇、崔庙镇、贾峪镇、金寨回族乡12个乡镇成建制开展综合行政执法工作。结合乡镇实际，首批将城市管理、水利、农业农村、交通、文化广电和旅游5个领域主管部门的78项行政处罚权，赋予各乡镇人民政府依法实施。城市管理方面涉及对市容和环境卫生、建筑垃圾及生活垃圾等管理的法律、法规、规章规定的43项行政处罚权。水利管理方面涉及对水利工程、抗旱、防洪、河道采砂等管理的法律、法规、规章规定的14项行政处罚权。农业农村管理方面涉及对肥料、农作物种子、畜牧、农产品质量安全、农村宅基地等管理的法律、法规、规章规定的13项行政处罚权。交通运输管理方面涉及对公路管理的法律、法规、规章规定的2项行政处罚权。文化广电和旅游管理方面涉及对文化娱乐场所等管理的法律、法规、规章规定的6项行政处罚权。各乡镇人民政府依法实施与集中行使行政处罚权相关的行政检查权、行政强制权。
市场监督管理所、自然资源规划所如果以“乡镇人民政府”名义实施市场监督管理、自然资源规划领域的行政执法活动，就会构成“无权限”、超越职权的违法行政状态，因为乡镇人民政府的78项行政处罚权，不包括市场监督管理、自然资源规划领域的行政处罚权。根据越权无效原则，行政机关所有的越权行为都是无效的。
3、乡镇党委、政府随意增加额外工作任务，严重削弱派出机构的履职能力
自然资源和规划所、市场监督管理所等派出机构被改为所谓的“乡镇（街道）属地管理机构”，乡镇（街道）党委、政府领导干部必然误认为“自然资源和规划所、市场监督管理所等机构是乡镇人民政府（街道办事处）的内设机构或直属单位，必须100%无条件服从乡镇领导干部的安排，可以随意增加额外工作任务”，必然严重削弱自然资源和规划所、市场监督管理所等派出机构的履职能力。
例如，2025年3月起，乔楼镇党委、镇人民政府强行指令自然资源和规划所所长丁向荣担任槐树洼村包村责任人，工作任务是“代表乔楼镇党委、政府，经常到村里调研，协调处理各类矛盾纠纷，帮助解决各种问题”，丁向荣到槐树洼村开展工作，同时带领一名副所长驾车同行，村里的矛盾纠纷过多，丁向荣根本无法妥善解决。
荥阳市自然资源和规划局乔楼所的人员总数仅有4名，其中所长、副所长投入大量时间精力在槐树洼村事务，由于额外的非法定任务过多，只能在下班之后仍然在办公室加班处理本职工作，极大消耗了自然资源和规划所负责人的时间精力，严重削弱自然资源和规划所的履职能力，难以全面履行“国土空间总体规划、实用性村庄规划的编制工作，自然资源执法动态巡查，及时发现、制止和报告自然资源违法行为，矿山生态环境保护与治理，调处矿产权纠纷，维护矿产资源勘查、开发秩序”等法定职责。
二、整改意见
荥阳市政府认为，《中共河南省委办公厅 河南省人民政府办公厅印发的通知》（豫办〔2022〕20号）文件明确：财政、自然资源、市场监管等部门设在乡镇的机构一律下放，实行属地管理。乡镇自然资源规划所、市场监管所、财政所划归属地管理是落实河南省关于乡镇管理体制机制改革的要求，以提升基层社会治理能力。
中共河南省委办公厅、河南省人民政府办公厅印发的通知（豫办〔2022〕20号），不是法律、行政法规，也不是地方性法规，无条件执行的只能是宪法、法律、行政法规、地方性法规，对于上级机关的文件，应当首先进行合法性审查，豫办〔2022〕20号文件的部分内容明显违法。
郑州市自然资源和规划局应当采取下列措施：
立即向河南省自然资源和规划厅、中华人民共和国自然资源部提交书面报告，由中华人民共和国自然资源部向中共河南省委员会、河南省人民政府下达整改意见。
必须恢复自然资源和规划所作为县（市、区）自然资源和规划局派出机构的法律地位，机构名称立即恢复为“XX县（市、区）自然资源和规划局XX自然资源和规划所”，负责基础性监管工作，聚焦执法业务依法行使行政处罚权。
自然资源和规划所的人员工资，列入县（市、区）自然资源和规划局的部门预算，干部任免权由县（市、区）自然资源和规划局行使。
各乡镇党委、人民政府（街道党工委、街道办事处）对自然资源和规划所的工作安排要围绕法定职责，注重发挥专业特长，不得安排派出机构职责范围外的工作事项。
在巡查、行政执法工作中，自然资源和规划所应当使用所属部门（县市区自然资源和规划局）的名义，对外公开的各种执法文书应当加盖所属部门的印章，派出机构不作为行政复议的被申请人、行政诉讼的被告，由所属部门作为行政复议的被申请人、行政诉讼的被告，对外承担法律责任。
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发表于 2025-8-21 17:56:25